Төрийн онол ёсоор дэлхийн улс орнуудыг төрийн хэлбэрийн хувьд хаант улс, бүгд найрамдах улс гэж хуваана. Хаант засагтай улсыг хэмжээт эрхт хаант улс, хэмжээгүй эрхт хаант улс гэж хуваана. Хэмжээт эрхт хаант улсад хаан төр барина, хаан төрийг удирдахгүй гэсэн зарчим үйлчилдэг.

Бүгд найрамдах улсыг ерөнхийлөгчийн засагтай, парламентын засагтай, хагас ерөнхийлөгчийн засагтай гэж хуваана. Ерөнхийлөгчийн засагтай улсад ерөнхийлөгч төрийг барина, төрийг удирдана. Харин парламентын засагтай улсад ерөнхийлөгч төрийг барина, төрийг хязгаарлагдмал хүрээнд удирдана гэсэн зарчим үйлчлэхээр байна.

 

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн гучдугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт “Монгол Улсын Ерөнхийлөгч бол төрийн тэргүүн, Монголын ард түмний эв нэгдлийг илэрхийлэгч мөн” гэж заажээ. Мөн Монгол Улсын Үндсэн хуулийн гучинхоёрдугаар зүйлийн хоёр дахь хэсэгт “Ерөнхийлөгч сонгогдсоноосоо хойш гуч хоногийн дотор “Монгол Улсын тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдал, ард түмнийхээ эрх чөлөө, үндэсний эв нэгдлийг эрхэмлэн хамгаалж, Үндсэн хуулийг дээдлэн сахиж, ерөнхийлөгчийн  үүргийг шударгаар биелүүлэхээ батлан тангараглая” хэмээн Улсын Их Хуралд тангараг өргөнө” гэжээ. Үүнээс үзвэл ерөнхийлөгчийг  улс төрийн намаас нэр дэвшүүлж, бүх нийтийн сонгуулиар  сонгодог ч сонгогдсон ерөнхийлөгчөөс нэр дэвшүүлсэн нам нь зөөгч пуужингийнхаа үүргийг биелүүлээд салж үлдэх учиртай. Сонгогдсон ерөнхийлөгч ч энэ цаг мөчөөс эхлэн “тэнгэрийн хүн” болсноо ухамсарлаж, нэр дэвшүүлсэн намаасаа зай авч, монгол төрийн тэргүүн, ард түмний эв нэгдпийг илэрхийлэгчийнхээ дүрд шуурхай хувирч, улсынхаа тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдал, ард түмнийхээ эрх чөлөө, үндэсний эв нэгдлийг эрхэмлэн хамгаалах үүрэгтээ хоёргүй сэтгэлээр зүтгэх үүрэгтэй.

 

Харамсалтай нь, манайд ерөнхийлөгчөөр сонгогдсон хүнээс улс төрийн нам нь чаргууцалдаад байдаг, ерөнхийлөгч ч шуудхан хөндийрч чадахгүй, зууралдуулсаар ерөнхийлөгчийн долоон сонгууль явж, тав дахь ерөнхийлөгчийнхөө нүүрэн дээр ирлээ. Шинээр сонгогдсон Ерөнхийлөгч Х.Баттулгын эхний саруудад явуулж байгаа үйл ажиллагаа, үг ярианы байдлыг ажиглахад хэдийгээр “Эх орон, ард түмнийхээ язгуур эрх ашгийг эрхэмлэн хамгаална” гэж мөрийн хөтөлбөртөө амласан ч өмнөхийн адил намтайгаа зууралдсан хэвээр байх шинжтэй.

 

Ерөнхийлөгч асан Н.Багабанди, Ц.Элбэгдорж нар эхний бүрэн эрхийнхээ хугацаанд намтайгаа илүү ойр дөт байсан бол улиран сонгогдсоныхоо дараах бүрэн эрхийн хугацаанд харин ч намын удирдлагуудтайгаа зарим талаар зөрчилдөж, бүрэн эрх нь дууссаны дараа нам нь зай бариад байгаа нь олон түмний нүдэн дээр ил харагдсан зүйл. Энд би аль нэг нам, эсвэл Ерөнхийлөгчийг буруутгахыг хүссэнгүй. Харин Үндсэн хуулийн гучдугаар зүйлийн хоёр дахь хэсэгт “Ерөнхийлөгчөөр дөчин таван нас хүрсэн, сүүлийн таваас доошгүй жил эх орондоо байнга оршин суусан, Монгол Улсын уугуул иргэнийг дөрвөн жилийн хугацаагаар сонгоно”, гучин нэгдүгээр зүйлийн долоо дахь хэсэгт “Ерөнхийлөгчийг зөвхөн нэг удаа улируулан сонгож болно” гэж заасантай холбоотой гэсэн хувийн дүгнэлтээ илэрхийлэх гэсэн хэрэг.

 

Ерөнхийлөгч сонгогдмогцоо бүх ард түмний хүн болох таатай нөхцөлийг бүрдүүлэхийн тулд түүний бүрэн эрхийн хугацааг зургаан жил болгож, харин улируулан сонгохгүй байх зохицуулалтыг Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн хүрээнд нэг мөр шийдэх явдал хэмээн үзнэ. Ингэснээр Ерөнхийлөгч төрийн тэргүүн, бүх ард түмний эв нэгдлийг илэрхийлэгч байж, улсынхаа тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдал, ард түмнийхээ эв нэгдлийг сахин хамгаалахаар өргөсөн тангарагтаа үнэнчээр зүтгэх үржил шим сайтай хөрс нь тавигдана.

 

Ерөнхийлөгч төрийн тэргүүн, бүх ард түмний эв нэгдлийг илэрхийлэгч, улсын тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдлын баталгаа болохын хувьд төрийн хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлээс дээгүүр зиндааных учраас тэдгээрийн хоорондын ажлын нэгдмэл уялдаа холбоог хангах ерөнхий зуучлагч, зохицуулагчийн үүргийг гүйцэтгэх учиртай. Нөгөө талаар улс төрийн намуудын хооронд улс орны хийгээд ард түмний нийтлэг эрх ашгийн үүднээс нэгдмэл байр суурьд хүрэхэд нь зуучлагч эвлэрүүлэгч байх учиртай. Ерөнхийлөгчийн аливаа шийдвэр нь зөвхөн нийт ард түмний нийтлэг дээд эрх ашгийг илэрхийлж байх ёстой. Энэ бүхэн ерөнхийлөгч нийт ард түмний эв нэгдлийг илэрхийлэгч байхын мөн чанар юм.

 

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн хоринзургаадугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт “Ерөнхийлөгч,... хууль санаачлах эрх эдэлнэ” гэж заасан.

Бүх ард түмнээс сонгогдсон ерөнхийлөгч хууль санаачлах эрх эдлэх ёстой гэсэн байр суурь давамгайлж байгаа нь ажиглагдаж байна. Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт өөрчлөлтийн төслийн хэлэлцүүлэг дууссаны дараа ажлын хэсэг олон түмнээс ирүүлсэн саналыг үндэслэн төслийг дахин боловсруулж, Үндсэн хуулийн Цэцийн саналыг авч Улсын Их Хуралд өргөн мэдүүлнэ. Түүний дараа Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлтийн төслийг дэгийн дагуу хэлэлцүүлж улмаар ард нийтийн санал асуулгаар батлах дараалалтай байгаа юм. Ард нийтийн санал асуулгаар баталсан болон батлаагүй заалтуудыг ялган батлагдсан нэмэлт, өөрчлөлтийн ерөнхийлөгчтэй хамаарал бүхий заалтуудыг 2021 оны долоодугаар сарын 1-ний өдрөөс, бусад заалтыг 2020 оны долоодугаар сарын 1-ний өдрөөс эхлэн мөрдөхөөр төсөлд тусгагдсаныг нэг мөр ойлгоогүйгээс болж, эдгээр нэмэлт, өөрчлөлтүүд зөвхөн шинээр сонгогдсон ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хумихад чиглэсэн гэх ташаа ойлголт ч байсаар байна.

 

Том Гинзбург зэрэг зарим судлаач эрдэмтдийн бүтээлээс харвал ерөнхийлөгч парламентаас эсвэл бүх ард түмнээс, парламент-ард түмний төлөөлөл оролцсон холимог бүрэлдэхүүнээс сонгогдсоноос үл хамааран тухайн улс парламентын засагтай л бол ерөнхийлөгч нь төрийг удирдах хэрэгт Үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөлийн тэргүүн, Зэвсэгт хүчний ерөнхий командлагч, бүх ард түмний эв нэгдлийг илэрхийлэгчийн гэсэн харьцангуй хязгаарлагдмал хүрээнд оролцох учиртайг онолын үүднээс тайлбарласан байна. Нэг үгээр илэрхийлбэл ерөнхийлөгч “Тэнгэрийн хүн” гэсэн байр сууринаас төрийг удирдах хэрэгт оролцоно гэсэн үг юм. Гэтэл манай Үндсэн хуулиар ерөнхийлөгчид олгосон хууль санаачлах бүрэн эрх нь ерөнхийлөгчийг хууль тогтоох эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг парламенттай сөргөлдөхөд хүргэж байгааг бид нүдээр харсан билээ. Ерөнхийлөгч парламентын хууль тоггоох бодлогод багтаагүй, нийцээгүй, Засгийн газрын мөрийн хөтөлбөрт тусгагдаагүй асуудлаар хуулийн төсөл санаачилсан тохиолдолд парламент батлахгүй байх эрхтэй.

 

Ийм тохиолдолд ерөнхийлөгч-парламентын хооронд улс төрийн харилцааны таагүй уур амьсгал үүсч, үүнээс үүдсэн хохирол ард түмний нуруунд үүрэгдэхийг ч үгүйсгэж боломгүй байна.

Ерөнхийлөгч, Засгийн газар хоёулаа гүйцэтгэх эрх мэдлийн салаа мөчирт багтах учраас хоёулаа хууль санаачлах эрх эдлэх, тэгээд бүр Засгийн газрын мөрийн хөтөлбөрт тусгагдаагүй асуудлаар хууль санаачилж, “зэрэгцэн гүйх” нь төрийн онолын хувьд хүлээн зөвшөөрөгдөхгүй үйл явц мөн.

Түүнчлэн ерөнхийлөгч өөрийнхөө санаачилж, батлуулсан хуульд хориг тавих уу, үгүй юу гэдэг асуулт ч гарч ирнэ.

Дэлхийн 19 улсын Үндсэн хуулийн төвшинд түүвэр судалгаа хийж үзэхэд Исланд /Үндсэн хуулийн 25 дугаар зүйл/, Унгар /Үндсэн хуулийн 9 дүгээр зүйлийн 3-ийн “С”/, Латви / Үндсэн хуулийн 47 дугаар зүйл/-д ерөнхийлөгч нь хууль санаачлах эрхтэй, Болгар /Үндсэн хуулийн 154 дүгээр зүйл/, Эстони /Үндсэн хуулийн 103 дугаар зүйл/-д зөвхөн Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төсөл санаачлах эрхтэй байна. Бусад 14 улсын ерөнхийлөгч /Хаан/ хууль санаачлах эрх эдэлдэггүй байна.

Манай улстай адил нэг танхим бүхий парламенттай, ерөнхийлөгч нь бүх ард түмнээс сонгогддог дэлхийн 11 улс байгаа бөгөөд тэдгээр улс орнуудаас Исланд / Үндсэн хуулийн 25 дугаар зүйл/-д ерөнхийлөгч нь хууль санаачлах эрх эдэлдэг байна. Бусад Болгар, Финланд, Серби, Чрна Гора, Хорват, Сингапур, Словак, Турк,  Македон, Киргиз зэрэг арван улсад ерөнхийлөгч нь хууль санаачлах эрх эдлэхгүй байна.

 

Францын Үндсэн хуулийн 39 дүгээр зүйлд ерөнхий сайд болон парламентын гишүүд хуулийн төсөл өргөн мэдүүлэхээр тусгасан байна.

Германы Үндсэн хуулийн 76 дугаар  зүйлд хүүлийн төслийг Бүндестаг буюу парламентын доод танхимд Холбооны Засгийн газар, доод танхимын гишүүд, дээд танхимаас өргөн мэдүүлэхээр зохицуулжээ Эх газрын эрх зүйн бүлийн сонгодог төлөөлөл болох хагас ерөнхийлөгчийн засагтай Франц, парламентын засагтай Германы аль алинд нь ерөнхийлөгчид хууль санаачлах эрх эдлүүлдэггүй байна. Нөгөө талаар ерөнхийлөгчид хууль тогтоох бодпогод нөлөөлөх илүү оновчтой боломж Үндсэн хуулиар нэгэнт олгогдсон байна. Үндсэн хуулийн гучингуравдугаар зүйлийн нэг дэх хэсгийн 1-д заасан ёсоор Улсын Их Хурлын баталсан хууль, бусад шийдвэрт бүхэлд нь буюу зарим хэсэгт нь хориг тавих бүрэн эрхийн хүрээнд хууль тогтоох бодлогод нөлөөлөх боломжийг олгосон байна. Бас мөн зүйлийн нэг дэх хэсгийн 10-д зааснаар “Үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөлийг тэргүүлэх” бүрэн эрхтэйн хувьд уг зөвлөл дээр өөрийн хууль тогтооход нөлөөлөх бодлогоо илэрхийлж уг зөвлөлийн төвшинд зөвлөмж гарган шийдвэрлэх боломж бий. Зэвсэгт хүчний ерөнхий командлагчийн хувьд төрийн цэргийн бодлоготой холбоо бүхий хууль тогтоох бодлогод нөлөөлж болно. Эдгээр боломжтой зэрэгцүүлэн ”ганцаарчилсан тоглолт" хийж, хууль санаачилж, тэр нь батлагдаагүй гэсэн маргааныг парламенттай үүсгэж, “доошоо” орох шаардлага байхгүй учраас Үндсэн хуулийн хоринтавдугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт заасан ерөнхийлөгчийн хууль санаачлах бүрэн эрхээс татгалзах нь зүй ёсны мэт. Харин Ерөнхийлөгч төрийн тэргүүний хувьд Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг санаачилдаг байж болохоор байна.

 

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн гучингуравдугаар зүйлийн нэг дэх хэсгийн 3-т “өөрийн бүрэн эрхэд хамаарах асуудлаар Засгийн газарт чиглэл өгөх” гэж заасан.

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн гучиннаймдугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт “Монгол Улсын Засгийн газар бол төрийн гүйцэтгэх дээд байгууллага мөн” гэж заасан. Ерөнхийлөгч Засгийн газарт чиглэл өгөөд эхлэхээр гүйцэтгэх эрх мэдлийг ерөнхийлөгч тэргүүлээд ч байгаа юм шиг сэтгэгдэл төрүүлж, гүйцэтгэх эрх мэдлийн дээд байгууллага нь Засгийн газар байх Үндсэн хуулийн суурь үзэл баримтлал нэг мөр хэрэгжих эсэх нь эргэлзээтэй болж ирдэг. Чухам үүнээс үүдэн Монгол Улс хагас ерөнхийлөгчийн засагтай улс гэсэн дүгнэлтийг зарим эрдэмтэн судлаачид дэвшүүлэн тавьсан байдаг. Энэхүү бүрэн эрхийн хүрээнд Ерөнхийлөгч улсын төсөвт суугаагүй, Засгийн газрын мөрийн хөтөлбөрт тусгагдаагүй асуудлаар чиглэл өгөх хандлага ажиглагдах болсон байна. Ийм төрлийн чиглэлд Ерөнхий сайд гарын үсэг зурахгүй байвал яах вэ? Ерөнхий сайд гарын үсэг зурсан ч Засгийн газрын танхим хэрэгжүүлэхээс татгалзвал яах вэ? Ерөнхийлөгчийн өгсөн чиглэлийг биелүүлээгүйн хариуцлагыг хэн хүлээх вэ? гэсэн асуултууд шил шилээ даран хариулт шаардах болно. Үр дүнд нь Ерөнхийлөгч-Засгийн газрын хооронд үл ойлголцол үүсч, эцсийн мөчид хаялга нь ард түмний нуруун дээр бууна. Ингэж “тэнгэрийн хүн” ерөнхийлөгч маань Засгийн газартайгаа зөрчилдөж, ард түмнийхээ эрх ашигт үл нийцэх алхам хийж байх шаардлага байхгүй.

 

Ер нь ерөнхийлөгч бол төрийн тэргүүн, монголын ард түмний эв нэгдлийг илэрхийлэгч байхынхаа хувьд төрийн дээд эрх мэдлийн хооронд болон улс төрийн намуудын хооронд үүссэн маргаантай асуудлаар тэднийг нэгдмэл байр суурьд хүргэх зохицуулагч байхын оронд маргаан дэгдээгчдийн нэг тал болж гомдлоо илэрхийлэх улс төрийн орон зай түүнд байхгүй юм. Харин Үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөлийг тэргүүлдгийнхээ хувьд уг зөвлөл дээр Засгийн газраар улс орны болон ард түмний нийтлэг эрх ашгийн төлөө гүйцэтгүүлбэл зохих ажлын талаар зөвшилцөж, зөвлөмж гаргах замаар шийдвэрлэх аваас хэрэгжих баталгаа нь чиглэл өгснөөс ч илүү үр дүнтэй хангагдах үндэстэй байх юм.

Нөгөө талаар нэг танхимтай парламент бүхий ерөнхийлөгч нь бүх ард түмнээс сонгогддог дэлхийн 11 улсын Үндсэн Хуулийн хүрээнд хийсэн судалгаанаас үзвэл ерөнхийлөгч нь Засгийн газартаа чиглэл өгдөг улс байхгүй байна.

Дээр дурдсан шалтгааны улмаас еренхийлөгчийн хууль санаачлах, Засгийн газарт чиглэл өгөх бүрэн эрхээс Үндсэн хуулийн төвшинд татгалзах нь төрийн тэргүүн, “тэнгэрийн хүн” доод төвшнийхэнтэйгээ эвдрэлцэхэд хүрэхгүй байх таатай нөхцөлийг бүрдүүлэхийн зэрэгцээ түүнд төрийн хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдэл, улс төрийн намуудын хоорондох харилцааг зохицуулагч байх Үндсэн хуулиар тогтоосон бүрэн эрхээ нэг мөр хэрэгжүүлэх таатай нөхцөл бүрдэнэ гэж үзнэ.

 

 

Судлаач Ц.Товуусүрэн